Las rigidez del presupuesto, el gasto ascendente en los últimos años y su vinculación con el déficit e inflación están en el centro de la atención; cuáles son las posibilidades y cuáles los límites para concretar algunas medidas de las que se habla
Por Camila Dolabjian
Por primera vez en décadas revive un debate en la discusión pública. La estructura del presupuesto, los gastos y la eficiencia del Estado están bajo la lupa, de la mano de algunos dirigentes y figuras que comenzaron a manifestar revisiones e ideas vinculadas a reformas en las prioridades estatales. Cerrar ministerios, privatizar empresas, reducir o reencauzar las transferencias en políticas sociales, reestructurar el sistema previsional y “achicar el gasto de la política” son tan solo algunas de las propuestas.
Se abre un amplio espectro de preguntas en el que -según coinciden los especialistas- hacen falta diagnósticos y derribar algunos mitos, si lo que se busca es comprender la viabilidad de las propuestas, y la vinculación de las políticas que tiendan a reducir o modificar la estructura del Estado, que con otros fenómenos, como la inflación.
La relación entre la inflación y el presupuesto público es considerada una serpiente que se come la cola, potenciada cuando las partidas se financian con emisión monetaria en vez de un aumento en los ingresos. Pero, además, el nivel de gasto no es sostenible sin altos niveles de aumento en los precios porque estos licúan las obligaciones del estado (dado el nivel de rigidez).
En los últimos 11 años, el gasto considerado como “rígido” creció. En 2010, representaba el 83,4% de los expendios públicos. Ese índice llegó en 2021 al 90,2%. Los datos se desprenden de un estudio realizado por la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC), que analiza la rigidez del gasto de acuerdo con dos criterios. Por un lado, el de su naturaleza, y por el otro, el de la fuente de financiamiento que tienen determinados gastos. Al relacionar ambos conceptos, se identifican aquellos gastos menos rígidos que son financiados con recursos de libre disponibilidad. Representaron el 9,8% del presupuesto el año pasado. Es una foto del presente, de cuánto margen habría para reasignar o disminuir en el corto plazo.
Los gastos rígidos están compuestos mayoritariamente por las jubilaciones y pensiones, las remuneraciones al personal del Estado, los intereses de la deuda y las asignaciones familiares, entre otros. De acuerdo con el análisis, implican alrededor de dos tercios de los gastos totales (66,9%), con máximos de 80,0% en 2019 y mínimos de 57,9% en 2014.
Cerca del 20% del gasto, en tanto, se considera con rigidez media. Se trata, por ejemplo, de subsidios a la energía y al transporte, programas sociales y algunos servicios. Las “erogaciones flexibles” (13,2%) son gastos de capital, transferencias a provincias y bienes de consumo.
“El componente del gasto con rigidez alta no solo representa la mayor proporción del gasto total, sino que también ha sido el que ha tenido mayor dinamismo en el período analizado. Explica el 84% del crecimiento registrado en el gasto total de la administración nacional; entre 2010 y 2010 su ponderación pasó de 19,8% a 25,5% del Producto Interno Bruto”, destacan desde la OPC.
Claro está que la rigidez presupuestaria es un concepto que evidencia el grado de resistencia institucional e inercia que lleva el presupuesto. No es permanente. Los criterios subjetivos con los que se la evalúa permiten detectar el nivel de reformas y políticas públicas que se requerirían para llevar adelante modificaciones sustanciales. Para los analistas, reflejan los roles y funciones que asumió el sector público en las últimas décadas. Tiene componentes positivos (como garantizar una política en el tiempo) y negativos (inflexibilidad para reaccionar ante imprevistos, como una pandemia o una guerra).
Cuatro motivos para que la existencia de gastos rígidos
Se identifican cuatro principales motivos por los que se desarrolla la rigidez presupuestaria. Hay políticas que se desarrollan vinculadas al “principio de beneficio” o, en otras palabras, que son diseñadas para beneficiar a aquellos que las financian (como políticas de salud o seguridad social). Otras se sustentan en derechos y garantías establecidos en distintas regulaciones, que provocan asignaciones específicas de recursos con el objeto de proteger ciertos gastos. En tercer lugar, están las transferencias intergubernamentales, las cuáles se vinculan al grado de descentralización de la política fiscal y, por último, las rigideces vinculadas a marcos legales (leyes o contratos), como los pagos de intereses de la deuda pública, la indexación de salarios y jubilaciones, reglas fiscales y fondos de estabilización.
A pesar de que el gasto rígido creció, las erogaciones primarias del año 2021 cayeron un 6,5% respecto a 2017, medido en moneda constante del mes de diciembre de 2021 y según un estudio hecho por el Iaraf. Mantener el nivel de gasto de 2017 en términos reales hubiese implicado gastar $800.000 millones más el año pasado. Según los economistas del Iaraf, la caída del gasto entre períodos se apoya en una rebaja bastante generalizada en cuanto a los diferentes rubros. Los que no bajaron, sin embargo, fueron los gastos referidos a la energía y los de algunos programas sociales.
En el conjunto de programas sociales que incluye al plan Progresar y Argentina Trabaja, entre otros, se registró un aumento real de 360% respecto de 2017, una diferencia que equivale a $717.000 millones. Todo el resto de las prestaciones sociales tuvieron un recorte real de gasto.
Pese a que se trata de uno de los más rígidos, el gasto relacionado con la pasividad (el de las jubilaciones y pensiones contributivas y no contributivas y el del PAMI) es el que más relevancia perdió dentro de la estructura del gasto total en los últimos cuatro años. Resignó 4,1 puntos porcentuales de participación en el gasto total. El dedicado a salarios resignó 2,4 puntos porcentuales de su participación y los gatos de capital perdieron participación por 1,9 puntos (1,5 puntos las transferencias de capital a provincias y 0,4 puntos la obra pública nacional).
A su vez, la línea de gastos que más creció en importancia relativa fue la de subsidios o planes sociales que administra la Anses, que en 2021 representaron 5,9 puntos más del gasto total que en 2017. También ascendieron los subsidios económicos y, en particular, los asignados a energía: ganaron 5,1 puntos porcentuales en el gasto total. Otras áreas que ganaron participación en función a su crecimiento real son las transferencias corrientes a provincias (+0,3 p.p.) y los gastos en bienes y servicios para el funcionamiento del estado (+0,3 p.p.). Estos últimos rubros, aunque cayeron en términos reales, lo hicieron en menos que lo que cayó el gasto agregado, y por eso ganan participación en el margen, de acuerdo con Iaraf.
Eduardo Fracchia, director del área de Economía del IAE Business School, considera que la estructura de erogaciones argentina tiene características similares a la de naciones europeas con una tradición de estado de bienestar, como Finlandia. Sin embargo, destaca varios problemas en la cobertura de esa vocación estatal de ser benefactor de la sociedad. Por un lado, menciona el desempleo y la falta de dinamismo de la economía para cubrir erogaciones vinculadas a ese problema. Por el otro, la alta ineficiencia del gasto público. Servicios tales como la educación pública o la seguridad están garantizados y su acceso, universalizado. En la Argentina, hay una tendencia a migrar a la privatización de servicios originalmente públicos –generando gastos adicionales en las familias- por la aparente mala calidad o falta de provisión.
Superposiciones, uno de los problemas
Por otro lado, el presupuesto denota ineficacia hacia adentro. Al mirar al interior de las llamadas “aperturas programáticas”, las erogaciones tienden a repetirse, los programas con un mismo objetivo se multiplican y las políticas públicas se superponen. Esto genera un alto nivel de ineficiencia en la gestión administrativa que, en el agregado, provoca desperdicio de recursos. El Banco Interamericano de Desarrollo detectó en 2018 que la ineficiencia del gasto público ascendía al 7,2% en la Argentina, ubicándola como el país con el peor dato en todo el continente. Si bien no se volvieron a repetir semejantes análisis, los especialistas coinciden que ese porcentaje tendió al alza en los últimos tres años.
“Hay un montón de gastos que se superponen, repetidos. Ocurre a nivel federal, es un análisis que debe hacerse incluyendo a provincias y municipios. Se tiene que ver a nivel federal. Además, cuando se ven las erogaciones por áreas – que permite detectar qué tareas asume el Estado- surge la famosa idea ante una necesidad, un derecho. Se multiplican los otorgamientos gratuitos y los ministerios, oficinas y departamentos”, explicó la economista María Castiglioni, directora de la consultora C&T Asesores Económicos.
En términos similares opina Gerardo Sanchis Muñoz. El profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad Austral estudia hace años el “patrimonialismo”. Lo define como la captura del Estado por parte de la utilización política. “La Argentina tiene un déficit estructural por la carga de empleo. El patrimonialismo genera la captura de todos los sistemas públicos constantes y estructurales en la obra pública, las empresas públicas y el sistema de jubilaciones, entre otros. El gasto previsional es el doble del que debiera ser tomando en cuenta la cantidad de personas mayores. Si se suman todos los regímenes provinciales, de privilegios, las mal otorgadas, las pensiones, por ejemplo, por invalidez, la evasión por connivencia con los grandes contribuyentes, la corrupción en los contratos, los agujeros en el presupuesto, son de ocho a 10 puntos del PBI”, dijo. Para Sanchis Muñoz, el patrimonialismo es la causa de la multiplicación de los llamados “ravioles” en el Estado. Es decir, la proliferación de áreas públicas, cargos, beneficios directos y partidas presupuestarias para satisfacer a todos los protagonistas del sector público y de la política.
“El tamaño del Estado, sumando el gasto del Gobierno nacional, las provincias y municipios, ha crecido de forma sistemática desde 2003 hasta 2018. Hasta ese momento mantenía un promedio estable. En particular, pasó de representar el 22% del PBI en 2002 a 41% en 2017. Tras moderarse en 2018 y 2019, volvió a recalentarse con la pandemia y trepó por encima del 42% en 2020. Esto implica que el tamaño del Estado es casi el doble del de 20 años atrás”, indicó Lorena Giorgio, economista jefe de Equilibra. Una de las grandes dificultades para reducir el gasto a nivel nacional es que más del 60% está indexado de alguna manera a la inflación, ya se pasada o esperada. En ese sentido, la economista considera que la única manera de reducir el impacto que este fenómeno genera es un proceso de deflación sostenido con una moderación en las expectativas (por ejemplo, en las paritarias del sector público). Para poder atar esas partidas a una “inflación esperada” menor, primero habrá que estabilizar la macroeconomía. “Hoy en día, la Argentina no cuenta con las condiciones iniciales para poder hacerlo”, opinó.
“Un primer escenario ideal sería que el gasto se licúe con crecimiento económico, pero en la Argentina los últimos períodos de crecimiento han venido acompañados de una ampliación del Estado. Un segundo escenario ideal sería que la recaudación se sostenga no por una suba en las alícuotas que pagan los contribuyentes o la creación de nuevos impuestos, sino con crecimiento del empleo registrado y una mayor formalización de la economía. Hoy aún estamos lejos de ambos escenarios”, agregó Giorgio.
Gran parte de la discusión actual ronda sobre las prioridades estatales. Uno de los rubros que denota mayor caída en el presupuesto en los últimos cinco años es el de gastos de capital, que pasó de un 8% del PBI en 2017 a un 6,1% en 2021. “Hay que revisar las transferencias que hace el Estado a los distintos sectores productivos. Tanto mediante exenciones impositivas como también mediante el crédito subsidiado entre otros. Cuando se reduce el gasto público, la inversión en infraestructura siempre es variable de ajuste. En los últimos cuatro años promedió 1,2% del PIB, muy lejos de lo que necesitamos para revertir el déficit en infraestructura y tener una economía más productiva”, explicó Claudio Caprarulo, economista de Analytica.
Un consenso que existe en este debate es el planteo de la necesidad de ampliarlo. Requiere de discusiones que abarquen múltiples niveles: la clase de Estado que debe promoverse, la manera de hacerlo más eficiente en conjunto con las provincias y municipios, las reformas en profundidad que podrían impulsarse y las consecuencias de tales cambios.
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